2025年下半年起，中央多次强调以城市高质量发展促进房地产市场稳定，多部委积极落实城市工作会议精神，通过专项债推进城市更新、土地回收与保障房建设。这些举措正为市场注入新动力：棚户区改造、保障房建设等工作可为楼市带来更多高质量的置业需求，利好需求侧的稳定；存量闲置用地的回收，进一步加快库存下降，改善行业供求关系；城市更新、土地收储所带来的土地要素效率提升，为房地产市场带来优质新增宅地。
本文基于各地近600支专项债及3000余个房地产项目数据，分析专项债对稳楼市的作用。主要结论如下：
1、大量土地收储计划仍有待落实，下半年专项债发行将提速。前7月计划收储土地4942亿元，但实际发行土地储备专项债仅2639亿元，其中明确用于土地回收的不足700亿，大量收储计划有待下半年进一步落实，预计下半年发行进度将加快。
2、专项债投向房地产占比上升，土地储备与城市更新协同稳市场。专项债从三方面稳定市场：推进土地收储优化库存结构，为房地产市场带来更多确定性更强的商品住宅用地投资机会；发展城中村释放土地效率，为当前的新房、二手房、租房、保障房带来更多增量需求；加大保障房建设覆盖中低收入群体。
3、专项债投资与城市发展格局一致，“人地房钱”联动效应显著。超10亿元地产类专项债的城市多位于胡焕庸线以东、山海关以南，约四成集中于华东区域，与人口分布高度吻合。
4、北京专项债规模断层领先，TOP10城市占比41%。TOP10城市合计获得房地产专项债融资2144亿元，占全国发行总量的41%。北京以823亿元专项债居首，是唯一超500亿的城市。经济发达、就业机会多、流动人口集中的城市更易获得融资支持。
5、专项债长期将拉动8700亿增量新房成交，助力需求侧企稳。2025年地产专项债预计增长超6000亿元，保守估算将拉动8700亿元增量新房交易，约占2024年成交总额的9%，强化市场预期稳定。
6、部分三线城市迎机遇，专项债改善市场长期供求预期。廊坊、岳阳等地专项债规模达新房成交额40%以上，预计长期将带动新房销售速度提升超50%，缓解库存压力。
在2015-2020年期间，与国内城市建设、棚改等项目加快推进同步，地方政府专项债计划发行规模持续快速攀升，短短五年时间，从2015年首次计划发行1000亿元增长至2020年计划发行3.75万亿。尤其是在面对疫情冲击的2020年，地方专项债限额较2019年大幅增长了1.6万亿元。
房地产方面，自2019年下半年土地储备类专项债被叫停，房地产类专项债发行规模反而从2019年的1.3万亿下降至2020年的4556亿。2020年-2024年，我国专项债发行限额一直维持在4万亿元以下。
直至2025年，出于稳经济、防风险需要，国务院大幅提升新增专项债限额至4.4万亿元，不仅重启土地储备类专项债，并明确增量资金将主要用于房地产稳市场相关领域，如投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。而5000亿元的新增额度、以及13%的限额增长，均创近六年以来的最大增幅。
从各年专项债发行完成率来看，在2020年以前，各地基本在发行计划“上限”完成。结合2022年的超额发行来看，2020-2022年间的专项债发行完成率仍在99%左右，2023年以来，各年的地方专项债发行规模均略高于当年的计划限额3%以上。
2025年前7月，地方专项债实际发行规模约2.8万亿元，年内大约还有1.57万亿元限额尚未使用。考虑到2023年以来地方专项债普遍超发的实际情况，乐观预计年内还将迎来1.7万亿元的专项债发行。
考虑到2025年重启了土地类专项债的发行，再加上年中城市工作会议中，进一步明确将加快城市更新的脚步，随着住房保障、旧改工作的进一步提速，预计专项债的发行将在2025年下半年为房地产市场带来更多资金支持。
2025年前7月，土地储备类专项债发行2639亿元，甚至较2019年同期都增长了10%。按照2025年专项债限额提升5000亿元的额度保守估算，接下来至少还将继续发行2300亿土地储备类专项债；按照前7月土地储备类专项债发行占比估算，2025年将合计发行5700亿土地储备类专项债，后5个月还将发行3000亿元。
今年各地在土地储备专项债的使用更加有的放矢、并注重供地时序。其中有相当一部分土地储备类专项债是用于存量和闲置用地收储，从而优化当前各地的广义库存结构，将旧有的滞销宅地，变为更符合当前高品质住房发展新规的项目出让，在盘活库存的同时，也为市场带来更多优质新增供应，促进房地产开发和销售的企稳。
数据来看，2025年以来，各地计划收储闲置、存量用地公告累计4942亿元、涉及2亿平方米土地，但是在发行的2639亿专项债中，只有683亿的项目明确涉及土地回收。预计下半年各地土地回收的推进节奏也将进一步加快。
从发行结构来看，2025年重新启动的土地储备类专项债增长迅速，发行规模已占房地产大类专项债的一半以上。同时，城中村改造和保障房项目融资金额也大幅上升，较2024年同期增长3.2倍。这反映出专项债稳市场的两大重点方向：一是通过土地收储优化库存结构，二是通过发展保障性住房提供更确定的开发投资机会。
1、2025年专项债投向房地产占比显著提升，二季度以来平均占比高达43% 。
专项债投资项目涵盖14个一级分类和50余个二级分类，与房地产密切相关的包括土地储备和保障性安居工程（含老旧小区改造、保障房、保租房、棚改等）。考虑到保租房、公租房、保障性住房各自涉及量相对较小，为便于统计分析，在本文将其合并为保障房。
2025年以来，专项债发行规模中投向房地产的占比显著提升，2月、6月、7月占比均超30%，而在2024年单月最高仅20%。2025年二季度以来，明确投向房地产类的专项债发行规模为3549亿元，占比43%。
随着土地储备类专项债发行的提速，以及城市发展被提到了更加重要的位置，房地产类专项债发行节奏显著加快。
2025年专项债支持房地产的路径日益清晰：一是加快土地收储类专项债发行，优化库存并增加确定性更强的住宅用地供应；二是推进城中村改造，提升土地效率并释放租房和购房需求；三是加大保障房投入，满足中低收入群体住房需求。
截至2025年，保障房及保租房专项债占比1.2%，为2024年全年的2倍；城中村改造占比2.8%，为2024年同期的2.8倍。土地储备、城中村改造和保障房三类合计占比较2024年提升15.5个百分点，共同推动市场供需企稳。
按2025年专项债限额4.4万亿估算，土地储备、城中村改造和保障房获得的专项债融资将较2024年增加6800亿元，保守估算将拉动8700亿元增量新房交易，约占2024年成交总额的9%。
从空间分布来看，全国超过40%的房地产类专项债资金投向了华东地区。在“人地房钱”联动机制的风险管控要求下，专项债投资明显倾向于人口密集的东部省份。
与此同时，各省在分配资金时也积极响应中央城市工作会议精神，注重支持城镇化潜力较大的三四线城市。例如，河北、浙江、山东等省的专项债（尤其是保障性安居工程类）在省内的分布较为均衡，并未过度集中在省会城市。
2025年以来，全国房地产专项债融资规模高度集中在头部城市：前十名城市共获得2144亿元融资，占全国总发行量的41%。
在推动城市高质量发展的背景下，虽然强调要加强挖掘城镇化水平较低城市的发展空间，但经济总量领先、就业机会较多、流动人口市民化空间较大的一二线城市，依然在城市排名中处于前列。
具体来看，前7月北京以823亿元专项债融资居全国首位，也是唯一超过500亿的城市，断层领先。其中保障性安居工程占比高达77%，远超土地收储类项目。在北京2025年保障性安居工程的二级分类中，49%投向了城中村改造类项目，超过棚户区改造、城市老旧小区改造、保障性住房等排在首位。而309亿的城中村改造类项目融资，也占到全国城中村项目获得融资的一半以上。
上海以477亿元排在第二，主要是土地储备类发行量较高，占比高达97%。年内有68个土地储备类项目获得专项债融资，合计金额462亿元。作为国内仅有的一手房房价指数仍在持续多年上涨的城市，近年来，上海土地市场持续火热，2025年更是拍出了多宗高总价、高溢价地块，而虹口区也是上海高单价集聚的行政区之一。
在合理管控的库存指标、以及持续火热的土地市场支持下，土地储备类专项债的回归，无疑可在较高的安全边际之下，为上海房地产市场带来更多优质增量土地，进一步保障城市房地产市场的健康发展。
杭州排名第三，融资规模196亿元，土地储备类同样占比85%。杭州宅地平均溢价率达35%，居一二线城市之首，主城区优质地块普遍受市场追捧，反映其坚实的市场基本面和投资信心。
此外，滁州、温州、金华等7个三四线，这些城市或是经济发展优势明显，人均收入、外来人口较多，如温州、金华、珠海等；或是仍有较多棚改、城中村改造机会，如廊坊城区可零距离对接北京通州，棚户区改造等项目开发机会较多；或是自身存量和闲置用地收储，如滁州发行的62亿土地储备专项债中，即有42亿明确投向土地收储，进一步优化行业库存。
分城市能级来看，2025年以来三四线城市房地产类专项债发行规模达到2562亿元，占比最高达到50%；一线亿元，占比其次；二线亿元，占比最低。
2025年以来，房地产类专项债发行规模的快速增长，并在推动土地盘活、拉动成交增量、改善区域预期等方面表现出促进作用，专项债不仅为房地产直接带来万亿元级别的新增投资，还将撬动8700亿元新房交易增量，为房地产市场注入长期稳定预期。
但要进一步释放专项债效能，还需针对性完善发行节奏、区域适配、风险管控等方面的配套政策，推动专项债从“输血”向“造血”功能升级，最终实现行业止跌回稳。
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